关于抽象行政行为，通说认为，是指行政机关制订的具有普遍约束力的规范性文件。最高人民法院的新的司法解释将抽象行政行为界定为“行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。可见，抽象行政行为的基本特征是，“对象的不特定性”、“反复适用性”、“规范性”。
关于具体行政行为和抽象行政行为的区分标准，通说认为有以下四个：
第一，调整范围不同。抽象行政行为一般调整不特定的多数人以及多件事项，但是，具体行政行为仅仅针对特定的人和事。
第二，能否反复适用不同。抽象行政行为一般以规范性文件的形式表现出来，执行规范性文件不仅适用一次，在有同样条件的情况下，会反复适用，即规范性文件在其效力期间内，一直有调整和约束力；具体行政行为仅仅对于本次事项的处理有效，对于其他事项则不适用。
第三，影响相对人权利义务的方式不同。具体行政行为对于相对人的权利义务直接作出决定，直接影响相对人的权利义务；抽象行政行为一般表现为规范，并不直接导致相对人权利义务的变化，只有通过具体行政行为的实施活动，才能实现抽象行政行为的目标和作用。
第四，行为程序不同。抽象行政行为与具体行政行为遵循不同的程序和规则，受不同程序规则的影响。抽象行政行为程序接近于立法程序，一般要求有征求意见程序以及公布程序；具体行政行为则强调调查程序以及听证程序。
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如前所述，在理论上，将具体行政行为与抽象行政行为作出区分是相对比较容易的，而在现实生活中，要将具体行政行为与抽象行政行为作出明确的区分则存在着一定的难度。本案即属于这种情况。
我们认为，在实践中，区分具体行政行为与抽象行政行为，有以下几个问题需要注意：
第一，对象的特定性与不特定性问题。具体行政行为与抽象行政行为都是针对特定的对象作出的，而并不是具体行政行为有特定的对象，抽象行政行为没有特定的对象，事实上，两者都有特定的对象。它们区别在于，利益的联系性是否是直接的。如果某人与行政机关作出的某个行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），该行为无论是针对谁作出的，该行为均是具体行政行为；而如果没有人与行政机关作出的行为有直接的利益上的关系（法律上的利害关系），只是存在着利益受损的可能性，该行为就是抽象行政行为。即行政机关的行为必然地、直接地影响到某个或者某些公民、法人或者其他组织的利益，该行为为具体行政行为；而行政机关的行为可能影响到某个公民、法人或者其他组织的利益，该行为为抽象行政行为。
